上海高院进一步加强和规范司法建议工作来源:人民法院报发布时间:2013-10-12
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(邢书军)
今年以来,河南省平顶山市新华区人民法院坚持能动司法,不断延伸审判职能,在狠抓执法办案的同时,大力加强司法建议工作,积极促进有关单位科学决策、完善管理、改进工作、规范行为。截至目前,该院共制发司法建议书16份,基本上件件有落实,件件有反馈,提升了法院化解社会矛盾和参与社会管理创新的能力和水平,取得了良好的社会效果。
注重提升质量,突出司法建议的可行性。将司法建议制作纳入法官培训计划,在法院内网上传优秀的司法建议文书,定期组织法官对司法建议工作进行交流,提高法官制作司法建议书的能力;对工作中发现的问题一案一建议,在阐述理由和根据的同时,提出操作性强的解决对策,指明问题解决所产生的社会效果和法律效果,提高司法建议的针对性和可行性;发现司法建议所涉问题有调研价值的,组织专门力量对相关问题进行调研,推动司法建议向深层次、综合性的方向发展,从个案式的司法建议书向普适性的审判白皮书等形式拓展。如在行政审判工作方面,在司法建议的基础上,加大调研力度,连续三年发布行政审判白皮书,为促进当地依法行政做出了突出贡献。
注重严格程序,突出司法建议的规范性。专门出台《关于切实加强司法建议工作的通知》,统一司法建议的审核和备案,由审管办负责,建立台帐,严格把关。各业务庭统筹安排司法建议的制作、送达和落实,通过庭务会对案件讨论等方式挖掘司法建议素材,发现问题后及时要求承办人撰写司法建议。制作司法建议前,组织专题会议进行讨论,报分管院领导审批。司法建议涉及热点、难点问题的,提请审委会研究决定。在制作司法建议过程中,统一文头、案号、字体、字号及建议书的结构,把司法建议书制作成严谨和规范的法律文书。
注重快速制发,突出司法建议的及时性。将司法建议工作纳入法官绩效考核,要求办案法官增强时效意识,对于工作中发现的问题,及时汇报,分析整理,在确保建议质量的前提下,迅速按程序制发司法建议书。对及时制发司法建议的法官,在目标管理中给予相应的加分,对于应制发司法建议书而未制发或迟延制发的法官,扣减绩效考核分值。在司法建议书发送时,与被建议对象联系沟通,确认送达地址,以专人送达为主、邮寄送达为辅,要求在司法建议制成后两日内送达到相关单位或以法院专递方式寄出,确保司法建议及时送达到位。
注重沟通反馈,突出司法建议的实效性。在发送司法建议前,相关业务庭加强与被建议单位的沟通交流,告知拟发送司法建议的内容,释明司法建议的作用与功能,消除被建议单位的抵触和顾虑;在司法建议书中明确被建议单位作出反馈的日期,对超过期限仍未反馈的单位,督促其及时反馈;定期了解司法建议的落实情况,对落实司法建议措施不具体的,再次致函建议重新制定整改措施,或直接向其上级部门致函要求督促整改,取得了良好效果。

2009年6月,上海市高级人民法院依托现代信息技术在全国法院系统率先建立了覆盖全市法院的网上司法建议信息库,并制定下发了《关于加强和规范司法建议工作的若干规定》。以此为契机,上海法院大力推进司法建议工作,力求使审判职能得到进一步的延伸和提升。如今两年过去了,该系统运作情况如何?其对司法建议工作的促进和保障作用怎样?记者就此进行了采访。
一本台账促数量
今年6月20日,上海市浦东新区人民法院根据该院审理的5件涉及某科技公司13名员工的聚众斗殴、职务侵占、抢夺犯罪案件的情况,向该公司致函:“……你单位在员工招聘、教育管理、制度建设等方面可能存在一些有待改进的地方,导致员工内部纠纷频现,违法乱纪现象时有发生。”法院因此建议公司方面建立完善员工档案、定期进行法制宣讲、健全完善规章制度、对年轻的外来务工人员加强人文关怀等。
记者注意到,在上海法院司法建议信息库的“查询界面”上,这条司法建议编号为“沪浦法建[2011]第38号”,它表明,截至6月20日,浦东新区法院今年已制发司法建议38条。再用统计功能查询,该院去年一年共制发司法建议34条,2009年则仅为14条。数量大幅增长可见一斑。
浦东新区法院的情况并非特例。据统计,2008年上海法院发出司法建议124份;2009年增至330份,涨幅高达166.1%;2010年共发出司法建议509份,涨幅为54.2%;今年上半年299条,继续保持较快的增长态势。
司法建议工作的不断加强,源自上海法院对其功能定位认识的不断深化。“当前,人民法院的审判职能已经不能仅限于裁决案件与纠纷,作为审判职能的自然延伸,司法建议不仅可以保障案件的顺利审结、执行,消解审判中的其他非由法院处理的附随性问题,而且能够扩大审判、执行活动的社会效果,参与社会治安综合治理,消除隐患,维护社会稳定。”上海高院副院长沈志先如是说。
司法建议数量的持续增长也得益于对此项工作的精细化管理。借助网上司法建议信息库,上海各家法院司法建议工作的进展情况实时、动态地呈现出来。按照工作程序,上海三级法院制发的每一条司法建议都记录在信息库中。一条司法建议由哪家法院的哪位法官制作?法官之间、审判庭之间、法院之间的差距有多大?信息库的台账都清清楚楚。有压力就会有动力,那些原来相对比较少的法院除了迎头赶上,别无选择。
一跟到底求质效
司法建议工作关键不仅在于“发出”,目的不只在于“回复”,更重要的在于“落实”。司法建议只有被受建议单位认同、接受,并将其落到实处,才能真正体现价值。因此,上海法院高度重视受建议单位对司法建议的反馈落实情况,将其作为评价该项工作实际效果的重要标准。
司法建议能够被重视、被采纳,其反映内容的客观真实、整改建议的切实可行至关重要。
去年9月,上海市教委制定下发的《中等职业学校学生学籍管理实施办法》规定,“……构成刑事犯罪的学生,经人民法院判决生效后,应给予开除学籍处分。”这一规定与我国未成年人保护法、预防未成年人犯罪法等相关规定精神不符,影响了在读中职学校学生的平等受教育权。为此,在相关案件审结后,上海高院向市教委建议,将“应给予开除学籍处分”修订为“可以给予开除学籍处分”,以根据未成年人罪行轻重区别对待。
这一建议得到了上海市教委的积极采纳。今年5月27日,市教委发文将相关内容修订为“……构成刑事犯罪且仍在监管部门服刑的学生,经人民法院判决生效后,可以给予开除学籍处分。”
“现在上海法院制发的司法建议有三分之二被受文单位采纳,但在2008年,这个比例不足二分之一。”上海高院研究室主任席建林告诉记者,“除了在建议内容上更加突出重点,增强指导性、针对性和实效性,法院‘一跟到底’的工作程序也最大程度地避免了司法建议‘石沉大海’、没人‘接茬’的窘境。”
上海法院规定,承办法官在制作司法建议时即应明确告知受文单位对该建议的反馈期限,并适时了解其落实措施。司法建议发送3个月后未收到反馈意见的,承办法官应主动联系,要求提供反馈情况。被建议单位仍不反馈的,自联系之日起30天内应向其主管部门或上级机关反映情况。
与此同时,在网上司法建议信息库中,超期未反馈的建议一律醒目标识,超期90天未反馈且未填写原因的则亮起黄灯,且全市法院均能“有目共睹”。工作程序如此严谨,跟踪、督促力度如此之大,这对司法建议制作质量和受文单位能否重视,都起到了强大的“倒逼”作用。
一目了然强整合
两年前,上海各法院对司法建议的提出、签发、审核、备案、反馈、采纳等环节缺乏统一的程序和规定,相关工作处于一种自发、松散的状态。2009年《若干规定》发布和网上司法建议信息库的投入运行,使上海法院司法建议工作实现了一个跨越式的发展。
“信息库为及时查询司法建议信息提供了便捷方式,也为归纳、整理、总结司法建议工作提供了有效途径,通过对各法院、各部门,甚至个人的司法建议工作情况进行纵向和横向的比较,形成了全市统一的评估考核平台。”席建林介绍说。
记者登录司法建议信息库,充分领略了该系统操作的便利性、功能的全面性和可扩展性。该系统设计了“提出、查询、统计、规定与样式、信息维护、帮助”六大模块。例如,按照程序,制作部门在发出司法建议3个工作日内必须将详细情况上载信息库。查询方式则包括了法院、案件类型、全文检索等途径,各种检索条件还可以组合使用。信息库还能随时生成各类报表等。从而实现了全面记录、方便查询、实时统计三大功能。
记者注意到,截至今年6月底,该信息库已录有1223份司法建议书、105份审判白皮书的详细信息,成为记录、查询、统计、考核司法建议工作的重要载体。
“该信息库有效地推动了司法建议管理工作从单兵作战向整体推进转变,从粗放零散向规范有序转变,从法院内部部门间评估向全市法院间评估转变,从偏于单向发送建议向双向互动、重在落实转变。”沈志先说,“这对促进司法建议规范化、审判效果长效化和服务大局制度化等方面都发挥了重要的作用。”
短 评 每一条建议都源自责任
司法建议是人民法院审判职能的延伸,是化解社会矛盾纠纷、促进社会和谐稳定、提升社会管理水平的司法服务手段。
上海法院一直重视司法建议工作。早在2003年,上海法院的一条司法建议就促使航空系统改变了仅以英文字母识别机场代码的惯例,航空机票上从此都有了明确的中文标注。2004年,上海法院又发布了全国首份行政审判白皮书,并且每年发布,持续至今。目前,上海法院已经出台多个门类的审判白皮书,内容涵盖行政、劳动争议、房地产、知识产权、破产、金融、商事仲裁以及海商海事等八大领域。上海市委、市政府领导曾多次批示,要求相关部门高度重视,以此促进依法行政,强化社会管理。现在,上海法院又进一步将司法建议工作规范化,对每一条建议都像办案一样全过程跟踪,精细化管理,其效果也正在日益显现。
每一条建议都源自法院对促进社会管理创新的使命与责任。在社会转型、矛盾多发的当前形势下,加强司法建议工作是人民法院能动司法的重要体现。我们期待,上海的做法和经验能够给各地法院提供一些借鉴和示范,期待人民法院司法建议工作的质量和效果能够进一步提高,以更好地发挥其参与、创新、强化社会管理的重要作用。

上海以规范促质量以规范强效果今年已发送司法建议363篇、发布审判白皮书40篇

记者近日从上海市高级人民法院获悉,今年以来,上海三级法院共发送司法建议363篇,被建议单位采纳292篇,采纳率达80.44%。为不断深化此项工作,日前,上海高院经审委会讨论通过,下发了《关于进一步加强和规范司法建议工作的若干规定》。此举旨在进一步提升司法建议工作质量,通过延伸审判职能,更好地服务保障上海经济社会全面协调发展与社会和谐稳定。

司法建议从制发、审核、备案、发送到督促反馈等,点多面广,规范内部管理是首要条件。据介绍,早在2009年6月,上海即制定规范性文件,并依托信息技术率先建立了覆盖全市三级法院的网上司法建议信息库,实现了工作的制度化、规范化和管理的信息化、精细化。在此后4年多的实践中,全市各级法院在发送方式、内容形式、管理模式等方面不断创新,又积累了许多新鲜的经验。这些都为新规定的出台打下了坚实的基础。

记者注意到,新规定更加明确了应当发送司法建议的11种情形。即凡涉及经济社会发展重大问题需要相关方面积极加以应对的;相关行业或部门工作中存在的普遍性问题、涉及劳动者权益、消费者权益保护等民生问题,需要有关单位采取措施的;法律规定有义务协助调查、执行的单位拒绝或妨害法院调查、执行,需要有关单位对其依法进行处理的,以及诉讼程序结束后,当事人之间的纠纷尚未彻底解决,或者有其他问题需要有关部门继续关注的,等等,审理案件的法院应及时提出司法建议。

同时,新规定还给出了司法建议书的体例样本,并明确了司法建议书的签发流程。即要求司法建议由分管副院长签发,其中经审委会讨论发送的,由院长签发,力求以规范促质量、以规范树权威。对外,则明确要求被建议对象为行政、司法机关或授权行使行政管理职责等单位的,应抄送其同级人大、政府法制部门和上级行政机关等,以强化建议的督促落实。

此外,上海法院还致力于推动审判白皮书工作朝多角度、宽领域、全方位的方向拓展。新规定通过扩大制发主体,力求建立法院部门之间、上下级法院之间相互协调、相互配合的联动机制,确保数据采集更加翔实、问题研判更加科学、对策建议更加科学。据悉,今年以来,上海各级法院已发布审判白皮书40篇,由于融合典型案例、类案分析、风险预警、对策建议等诸多信息,此项工作赢得了社会各界的好评。

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