澳门新葡萄京官网注册,宁夏建司法审判与国土执法协调机制来源:人民法院报发布时间:2013-12-06
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破解国土违法案件查处难审理难执行难 宁夏建司法审判与国土执法协调机制

多年来,对违法违规用地行为的处置,各地普遍采用两种主要方式:一是依法拆除。根据《土地管理法》的规定,对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原貌。二是补办手续。主要依据的是国务院出台的《关于深化改革严格土地管理的决定》。

根据最高人民检察院、山西省人民检察院的工作安排部署,3月19日,我院党组副书记、常务副检察长靖志科带领民行部门干警,会同平陆县国土资源局、平陆县人民法院执行局开展国土资源领域行政非诉执行监督专题调研。

近日,宁夏回族自治区高级人民法院与自治区国土资源厅联合出台《关于构建司法审判与国土资源行政执法协调配合机制的意见》(以下简称《意见》),全面加强司法审判与国土资源行政执法协调配合,进一步提高司法审判、强制执行与国土资源行政执法的效率和良性互动,着力从根本上破解目前国土资源违法案件查处难、审理难、执行难的问题。
《意见》要求,自治区高院负责行政审判和执行工作的副院长、自治区国土资源厅负责执法监察工作的副厅长为双方协调配合执法机制的总负责人,全区各中级、基层人民法院及市、县人民政府国土资源部门均应建立相应的部门对口联系机制,积极开展司法审判信息和行政执法信息的交流共享,定期通报情况,交流信息,及时了解掌握国土资源行政执法和行政审判工作新进展、新情况、新问题,做到及时沟通,提早预防,正确应对,增强行政审判和国土资源行政执法工作的实效性。
针对当前国土资源违法案件查处难、审理难、执行难的突出问题,《意见》强调双方要建立联席会议制度、共同研讨制度、案件指导制度等,切实加强两个部门的协作配合。国土资源部门作出的行政处罚决定需要申请人民法院强制执行的,人民法院应当依法及时进行审查,并自受理之日起七日内就是否准予强制执行作出裁定。对准予强制执行的案件,人民法院、国土资源部门应当相互配合、协助。对于超出人民法院自身执行能力的案件和重大、复杂的案件,人民法院、国土资源部门要在党委、政府的领导和支持下,协调相关职能部门予以配合。同时,积极探索“裁执分离”的新机制,在具备条件的情况下,人民法院在作出准予执行裁定时,可同时载明由作出行政处罚决定的人民政府、国土资源部门组织实施。人民法院执行其他案件需要国土资源部门协助办理查询、查封、财产过户等措施时,国土资源部门应依法及时办理。

《土地管理法》没有赋予土地主管部门行政强制执行权,对在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施,需要依法拆除的,向人民法院申请强制执行。长期以来,由于强制执行矛盾多、难度大,而且随着非诉行政案件大量增加,基层法院执行力量不足,一些基层法院对土地主管部门申请强制执行的土地违法案件,不同程度出现以各种理由拒绝受理,造成土地违法案件“执行难”。在这种背景下,一些地方开始探索借鉴“裁执分离”模式,解决土地违法案件“执行难”问题。

调研会上,根据专题调研提纲要求调研的范围和重点,我院民事行政检察部重点了解了2017年以来平陆县国土资源局向平陆县人民法院申请行政非诉执行违法占地土地案件、涉及土地面积等情况;法院受理后作出准予执行裁定、不准予执行裁定以及不准予执行的理由和依据等情况。同时了解到在国土资源领域,行政非诉执行案件在国土部门和法院强制执行方面面临的历史遗留问题和实践中的突出问题。

“裁执分离”模式是《行政强制法》出台后,行政机关申请法院执行非诉行政案件陡然上升,导致法院在执行方式上的一种改革,也就是法院“裁”、行政机关“执”。2012年最高人民法院出台《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》,第一次提出“裁执分离”执行方式,明确人民法院裁定准予执行的,一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施,也可以由人民法院执行。2014年,《最高人民法院关于在征收拆迁案件中进一步严格规范司法行为积极推进“裁执分离”的通知》将“裁执分离”扩大至征收集体土地中的房屋拆迁、建筑物非法占地强制拆除等非诉案件和诉讼案件。

下一步,根据调研结果,我院将加强与平陆县人民法院、平陆县国土部门沟通协调力度,加大对违法占用土地监督和打击力度,切实保护国土资源。

“裁执分离”目前处于探索阶段,在法律界也存在一定的争议。一种观点认为,该模式有效解决了没有行政强制执行权的行政机关想执行却无权、法院有权却无力执行的困境,是推进构建行政、司法协作机制的积极探索。另一种观点对“裁执分离”的合法性提出置疑,认为缺少执行依据,最高人民法院的司法解释无权赋予行政机关强制执行权,只是对《行政强制法》赋予法院强制执行权的具体操作性改革,由行政机关组织实施强制执行行为,必须通过具体的法律来规定。

就现行法律对行政强制执行的具体规定来看,《行政强制法》规定,行政强制执行分为两种,一是具有行政强制执行权的行政机关自行强制执行。如《城乡规划法》第六十八条规定:“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后,当事人不停止建设或者逾期不拆除的,建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”二是没有行政强制执行权的行政机关可以申请法院强制执行。2018年最高人民法院新出台的《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》明确:人民法院受理行政机关申请执行其行政行为的案件后,应当在七日内由行政审判庭对行政行为的合法性进行审查,并作出是否准予执行的裁定。需要采取强制执行措施的,由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。

据此,可以得出明确的结论:行政机关的强制执行权来源于法律法规的特别授权,行政强制执行权必须由法律法规设定,法律法规以外的不得设置行政强制执行权。但支持“裁执分离”的认为,“裁执分离”只是执行方式的调整,并没有改变行政强制执行权的配置,强制执行权仍然属于法院,行政机关只是协助法院执行,并没有因为法院的准予执行裁定而获得原本不具有的行政强制执行权,不存在违反《行政强制法》的问题。

从基层自然资源管理部门对“裁执分离”模式的认识看,也存在一些不同的观点。有的认为,从自然资源管理部门依法履职来看,对涉及拆除建筑物和其他设施的违法用地,只要依法履行了申请法院强制执行,而且法院已受理,作为自然资源部门,已履职到位,可以结案,自然资源部门不应承担法外之责。有的认为,无论是法律规定,还是上级部门要求,对涉及拆除建筑物和其他设施的违法用地,在查处整改中必须做到拆除到位,恢复原貌,否则难以过关,而且面临追责问责的风险,在这种要求和压力下,探索实行部门申请、法院裁定、政府执行的“裁执分离”模式,有利于解决基层自然资源部门长期面临的“拆除难”,有利于维护良好的土地管理秩序,也能体现法律的严肃性。

实际上,争议归争议,在基层行政执法实践中,有的地方从破解难题、解决问题出发,已在积极主动探索实行“裁执分离”模式。早在2013年,河北省威县在当地法院的积极推动下,由县委办公室、县政府办公室联合印发《关于建立非诉行政执行“裁执分离”工作机制实施办法》,按照谁申请、谁执行原则,探索建立了行政机关申请、法院裁定、申请行政机关牵头执行的“裁执分离”模式。2018年9月,武汉市政府印发《违法用地上建筑物处置办法》,规定“人民法院作出准予强制执行拆除裁定的决定后,由违法所在地区人民政府根据人民法院的裁定,负责组织违法用地上建筑物所在地街道办事处和相关部门实施拆除。”

近年来,一些地方为解决“执行难”,对违法用地上的建筑物和其他设施,还依据《城乡规划法》由政府直接组织强制拆除。随着各地机构改革的陆续到位,规划执法成为自然资源部门的重要职责,如何综合运用相关法律解决违法用地“执行难”,仍然是需要法院、政府和自然资源管理部门共同认真研究探索的课题。

作者:许光辉

作者单位:河北省自然资源厅

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