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8省市试点刑案律师辩护全覆盖 法律援助范围扩大至审判阶段

□ 本报记者 王春 本报通讯员 汤宇洁

多措并举协调推进
保障刑事辩护全覆盖四川达州中院关于刑事案件律师辩护全覆盖试点改革的调研报告来源:人民法院报发布时间:2018-09-06
09:04:25字号:小大打印本页

近日,最高人民法院、司法部联合出台《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》,在北京、上海、浙江、安徽、河南、广东、四川、陕西8个省可在全省或选择部分地区开展试点工作,试点期限为一年。试点情况应由各试点省,每半年分别报最高人民法院、司法部。

“要不是你帮我弟弟辩护,我都不知道怎么办,我们一辈子记着你的好。”浙江杭州“飞的抢劫”案被告人的姐姐激动地对援助律师李莉莎说。

表一: 达州市试点前后二审案件前后比较

普通程序一二审案也需通知辩护

在浙江,类似的法律援助故事每天都在发生。自去年10月最高人民法院、司法部联合发文开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作以来,浙江杭州、温州、宁波等地先后展开试点工作。11月,杭州市中级人民法院会同市司法局联合出台《杭州市刑事案件律师辩护全覆盖试点工作实施方案》,充分发挥律师在刑事案件审判中的辩护作用,推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革。

表二:2018年1月至6月达州市简易速裁案件刑事辩护情况
核心提示:2018年1月1日,四川省达州市中级人民法院及其所辖7个基层法院开始刑事案件律师辩护全覆盖试点工作,至今试点工作已开展7个月有余,取得阶段性成果。为了深入了解试点工作的开展情况,达州中院成立课题组,选取试点前半年即2017年6月到12月和试点后半年即2018年1月至6月两段时间内审结的案件数量、律师辩护数量等数据进行了专项研究。
一、刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的基本情况
1.律师辩护率整体上升,特别是“其他指定辩护”提升明显。
试点前半年,刑事辩护率为47.89%,试点后半年,律师辩护率提升为78.89%,增长了31个百分点,其中一审普通案件和二审案件辩护率实现了全覆盖。试点前,一审普通案件的辩护率为68.47%,试点后,律师辩护率实现覆盖率100%;试点前,二审普通案件辩护率为39.51%,试点后二审案件79件,涉案被告人104人,较之前有轻微下降,辩护率也实现了100%。除刑事诉讼法规定应当和可以指定辩护外的其他指定辩护异军突起,从零提升至54%,是实现一审普通案件刑事辩护全覆盖的主要原因。
2.刑事辩护法律援助案件呈上升趋势,委托辩护率呈下降趋势。
试点前,达州市一审普通案件474件,涉案被告人736人,一审简易速裁案件403件443人,二审案件85件124人,辩护率分别为68.47%、16.02%、39.51%,其中自行委托辩护率依次为51.63%、10.15%、37.09%,法律援助辩护率依次为16.84%、5.41%、2.41%;试点后,一审普通案件318件470人,一审简易速裁案件402件447人,二审案件79件104人,辩护率分别为100%、51%、100%,其中自行委托辩护率依次为30.43%、8.05%、38.46%,法律援助辩护率依次为69.57%、42.95%、61.54%。试点后,应当和可以指定辩护律师情况的变化趋势不大,发展较平稳,刑事辩护援助案件有大幅增长,二审案件增幅最为明显,法律援助辩护率由试点前的2.41%上升至61.54%。这是因为中级法院较基层法院案件数量少,援助律师多,便于及时指派,而且中级法院具有带头示范作用。
3.简易速裁案件数量比重与辩护率呈反比。
试点工作开展以来,截至2018年6月,达州市共审理一审普通案件318件470人,一审简易速裁案件402件447人,二审案件79件104人,再审案件20件26人。调研数据显示,占案件比重近半数的简易速裁案件,涉案被告人中只有228人有律师辩护,辩护率约51%,系四类案件中辩护率最低的,但相较于试点前,刑事辩护率整体增加了35个百分点。达州市辖区内7个基层法院均设置了法律援助机构点,但达州市5个看守所仅有一个法律援助机构点正常运营,另外4个没有设置或设置后并未使用,被羁押且适用简易程序案件的被告人,无法享受到法律帮助。这是简易速裁案件的数量与辩护率呈反比的重要原因。
二、刑事案件律师辩护全覆盖试点工作发现的问题
1.试点文件中指派律师程序条款遇到现实困难。《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》中关于告知被告人权利、通知法律援助中心、指派律师衔接法院等程序,在达州市实践中遇到一些现实困境。根据《办法》,法院需要在立案三日内了解被告人是否委托辩护人,再告知符合条件的被告人有权获得指派律师,然后通知法律援助机构指派律师。这增加了审判辅助人员的工作量,也面临人案配比的矛盾障碍。此外,《办法》对于法律援助中心确定承办律师并函告法院的时间规定模糊,未载明作出给予法律援助决定的时间。
2.试点文件对于拒绝指派辩护的规定有待完善。《办法》将应当通知辩护的情形分为两类,一是刑事诉讼法第三十四条规定的指定辩护情形,二是新增的应当通知辩护的情形。对于第一种情形,《办法》规定在被告人拒绝指定辩护时,应当告知自行委托辩护人或者另行指派辩护律师,指派辩护的强制意义较浓。第二种情形下,对于指派辩护的强制性较低,指派辩护更具权利性质,但《办法》规定:“被告人坚持自己辩护,拒绝法律援助机构指派的律师为其辩护,人民法院准许的,法律援助机构应当作出终止法律援助的决定。”可见被告人放弃此项权利需要法院准许,且指派程序进行到法律援助机构处才可能终止。实践中还出现被告人拒绝指派辩护后,又申请指派辩护的情形,文件中未详尽规定。
3.全覆盖的制度设计缺乏与刑事被追诉人的互动。刑事辩护关乎被追诉人的切身利益,但是全覆盖制度将被追诉人置于被安排的位置,让其始终处于被动接受的消极地位,使得被追诉人认为指派辩护律师仅仅是办案程序需要,而非自身权利。被追诉人无法了解辩护律师业务水平,在辩护律师履行职责时,被追诉人不能对辩护人的工作进行客观评价,缺少被追诉人对辩护工作的意见反馈,无法对辩护人形成制约,相比委托辩护案件,指派辩护人往往只是消极完成任务。
4.全覆盖试点工作尚停留在“有”律师辩护的局面,有效辩护有待深入。实践中,指派辩护案件的有效辩护率仍然不高,首先是指派律师业务水平的问题,一些案件的指派律师是刚进入律师行业不久的新人,这些新人律师因为案源少,就将指派的案件当作练习执业技能的机会,而经验丰富的刑辩律师往往因为指派案件经费少而不愿接手。而且,任务性质的指派模式导致部分律师对指派案件被动履职,甚至有的律师在不会见、不阅卷的情况下,仅仅依靠法院移送材料就发表辩护意见。
三、推进刑事案件律师辩护全覆盖试点改革的对策建议
1.建立协调机制,推进试点工作。人民法院与司法行政机关可建立刑事法律援助工作联席会议制度,由人民法院、司法行政机关轮流担任召集人,组织召开协商座谈会,邀请公安、检察院、律师事务所代表参加,汇总意见,形成工作简报。明确专门联络机构与固定联系人员,搭建协同平台,及时沟通传达相关情况,评估律师辩护全覆盖工作效果,协调解决相关业务问题。同时,各辖区法律援助中心可与律师协会协调,视本地实际情况确定应急律师事务所,以在出现需求量较大且时间紧急的情况时,安排应急律师事务所律师来承担工作。
2.完善工作办法,提高审判效能。首先明确时限,规范人民法院受理案件后对被告人取得法律援助及法律帮助权利的告知方式、告知内容和时限要求,明确移送案件、律师指派时限。其次丰富手段,探索电子函件与纸质函件并行,实现电子函件先行,纸质函件随后,有效提升办案效率。有条件的地方可以设立阅卷预约平台,推动电子化阅卷,允许刻录、下载材料。最后完善程序,探索由法律援助中心指派值班律师转换身份出庭辩护,实现法律帮助与法律援助的有序衔接;如被告人放弃法律援助后再次申请人民法院为其指定辩护,人民法院可驳回其申请;对于有正当理由要求更换援助律师的,应限定另行指派律师次数,避免浪费司法资源。
3.健全操作机制,保障有效辩护。第一,建立法律援助律师库。依托律师事务所,共同加强刑事法律援助律师管理,形成并运作好准入和退出机制,保证刑事案件办理和值班工作质量。健全案件繁简分流机制,综合案件繁简程度、律师执业年限、刑事辩护经验、辩护评价效果等指派援助律师、发放援助津贴。重大疑难刑事案件的法律援助应当对承办律师执业年限有所要求。第二,建立评价监督机制。由法院、司法行政机关、律协及被援助人等对法律援助律师的辩护工作进行评价,共同制定相应的律师援助考核标准,将援助律师履职情况纳入到律师年度考核及律师诚信服务记录,根据律师事务所、律师履行法律援助义务实施奖励或惩处。第三,细化经费保障机制。建立激励机制,经法院审理对被告人宣告无罪、免予刑事处罚、缓刑的,或被告人被减轻、从轻处罚的,给予援助律师相应奖励;对异地提供法律援助的,结合当地出差补助费、交通费补贴标准进行补贴。法律援助律师已经开展工作后,被告人拒绝接受指派或另行委托辩护人的,根据是否完成阅卷、会见、提交辩护词、参加庭审等程序,按比例给与适当补贴。第四,完善配套设施。探索形成符合实际的值班律师值班轮岗的工作模式。同时在看守所建立固定的值班律师提供法律帮助会见室,有条件的可建立远程会见室。第五,探索全程覆盖。达州市两级法院律师辩护全覆盖的试点仅限于审判阶段,探索重大案件侦查与审查起诉阶段辩护全面覆盖,既是刑事庭审实质化的要求,有利于确保犯罪嫌疑人权利得到充分保障,防止个别案件“带病起诉”,影响案件的审理效率与效果。
4.加强科技应用,提升司法效率。第一,建立会见预约制度。针对达州市看守所硬件建设目前无法满足律师会见等问题,会同司法行政机关、看守所开辟网上会见新途径,通过网上预约、微信预约、电话预约等方式提前安排会见。因办案机关正在讯问等特殊情况无法及时安排会见的,应当向律师说明原因,并在48小时内安排。第二,探索设计推广视频会见系统。通过打造视频会见系统,配套上线移动端APP,在司法行政机关与看守所分设远程视频会见中心。援助律师可以到司法行政机关专门场所或通过移动端APP申请远程会见,在全国范围内实现远程会见。在押人员也可通过该系统申请法律援助。第三,完善规范工作网络群。积极发挥微信等网络即时通讯工具作用,建立刑事案件律师辩护全覆盖工作群,及时传达工作要求,解决工作问题,统计工作数据,实现上下互动,形成共同推动的氛围;法律援助机构可建立值班律师和刑辩律师工作群,讲解试点政策和典型案例,以协调律师资源,激发工作活力,提高工作效率和质量。

司法部有关负责人介绍,考虑到刑事案件的侦查、审查起诉阶段,均有法律援助值班律师为犯罪嫌疑人提供法律帮助,《办法》所指刑事案件律师辩护全覆盖主要是刑事案件审判阶段的律师辩护全覆盖。

杭州市司法局局长吴声华今天向《法制日报》记者介绍说,杭州通过扩大刑事案件通知辩护范围、完善申请转交机制、健全刑事律师资源库、建立案件质量管理体系,破解刑辩率低、刑事案件法律援助申请难、律师资源不均衡、辩护质量不够高四大难题。试点以来,共办理审判阶段刑事法律援助案件1628件,试点扩大范围后,办案量同比增加1085件,增长率达200%。

具体来说,除了我国刑事法律援助已经规定的对象外,《办法》还适用于其他适用普通程序审理的一审案件、二审案件、按照审判监督程序审理的案件,被告人没有委托辩护人的,人民法院应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。

扩大范围提高刑辩率

此外,还适用于简易程序、速裁程序审理的案件,被告人没有辩护人的,人民法院应当通知法律援助机构派驻的值班律师为其提供法律帮助。同时,在法律援助机构指派的律师或者被告人委托的律师为被告人辩护前,被告人及其近亲属可以提出法律帮助请求,人民法院应当通知法律援助机构派驻的值班律师为其提供法律帮助。

自2016年被确定为全国开展认罪认罚试点城市以来,杭州在全国率先推行认罪认罚案件法律援助全覆盖,确立了认罪认罚案件中法律援助以提供律师辩护为主,提供法律帮助为辅的“杭州模式”。

中国政法大学诉讼法学研究院教授顾永忠表示,目前,我国刑事法律援助的法定范围主要限于五种对象,《办法》突破了现行刑事法律援助的范围,实现了在审判阶段律师辩护的全覆盖。“长期以来,我国刑事诉讼活动中律师辩护率只有30%左右。《办法》的出台,能有效提高我国刑事辩护率,加强人权司法保障。”北京德恒律师事务所副主任李贵方表示,“只要是被告人自己未委托辩护人,又不符合必须法律援助条件的,就一律由法律援助机构指派社会律师等提供辩护。”

去年11月,浙江金宏律师事务所执业律师张森伟接受余杭区法律援助中心指派,为一桩聚众斗殴案件的被告人担任辩护律师。

法院未履行通知辩护职责将追责

“第一次会见时,被告人主动提出愿意赔偿,但一直无法向其家人说明他的想法,而通过调解赔偿,他有希望取保候审。”张森伟清楚地记得王某自愿赔偿但苦于力不从心的样子。

如何确保刑事案件律师辩护全覆盖落到实处?《办法》提出了相对应的保障措施。

“律师全覆盖工作开展以前,对于一审可能被判处3年以下有期徒刑的被告人,法院不会为其指派辩护律师,王某就是这种情况。”张森伟感慨地说,王某的家属无法听取他本人的想法,不清楚尽快赔偿有利于从轻量刑,而被害人提起刑事附带民事诉讼后,也是无法避免赔偿的结果,此时如果律师能够告诉家属这种情况,家属更愿意采纳尽快赔偿的建议。

其中重要的一项是经费保障。对此《办法》明确,司法行政机关协调财政部门根据律师承办刑事案件成本、基本劳务费用、服务质量、案件难易程度等因素,合理确定、适当提高办案补贴标准并及时足额支付。有条件的地方可以开展政府购买法律援助服务。

根据浙江省高级人民法院、浙江省司法厅的统一部署,为提高刑事案件辩护率,杭州市的实施方案从扩大通知辩护的范围、健全商请辩护制度、建立简易和速裁程序法律帮助制度、建立辩护前法律帮助制度4个方面扩大法律援助范围。

同时,《办法》第九条提出,探索实行由法律援助受援人分担部分法律援助费用。实行费用分担法律援助的条件、程序、分担标准等,由省级司法行政机关综合当地经济发展水平、居民收入状况、办案补贴标准等因素确定。

2016年,杭州适用普通程序的刑事案件近30%,70%左右的案件适用简易程序和速裁程序。

“经费问题一直是制约刑事法律援助制度的一个重要问题,”顾永忠表示,“在创新将提供法律援助作为实现律师辩护全覆盖的主渠道的同时,还提出了‘探索实行由法律援助受援人分担部分法律援助费用’的意见。这种做法在不少发达国家已经是成熟制度,在我国目前的经济发展和个人收入水平下,进行此种尝试是有积极意义的。”

杭州进一步扩大刑事法律援助范围,对非普通程序案件的被告人提出法律援助申请,但确实无法联系家属提供经济状况证明且无明显收入来源的,经法院书面注明,可以视作其符合本市法律援助经济困难标准。

此外,《办法》第十一条也引起关注:第二审人民法院发现第一审人民法院未履行通知辩护职责,导致被告人在审判期间未获得律师辩护的,应当认定符合刑事诉讼法第二百二十七条第三项规定的情形,裁定撤销原判,发回原审人民法院重新审判,并追究有关人员责任。

杭州市中级人民法院院长斯金锦介绍说,杭州明确,除了法律明确规定法院应当通知的情形外,被告人没有委托辩护人的,本人又提出法律援助申请的,法院可以商请法律援助机构指派律师为其提供辩护;适用简易程序、速裁程序审理的案件,被告人没有辩护人的,人民法院应当通知法律援助机构,安排值班律师为其提供法律帮助,充分保障被告人的合法权益,促进司法的公平正义。

辩护律师可带律师助理协助阅卷

余杭区人民法院刑事审判庭副庭长钱望浙告诉记者,对于刑事案件的被告人,法院都会在向其送达起诉书副本的同时,告知其可以申请法律援助或是法律帮助,于当日或次日将相关材料送至余杭区法律援助中心。对于没有申请法律援助或是法律帮助的被告人,法院也会根据情况为其指派律师进行法律援助或是法律帮助。

为保障律师辩护的质量,《办法》对律师的权利和义务进行了规定。

建资源库跨区调配律师

首先,《办法》规定,人民法院应当依法保障辩护律师的知情权、申请权、申诉权,以及会见、阅卷、收集证据和发问、质证、辩论等方面的执业权利,为辩护律师履行职责,包括查阅、摘抄、复制案卷材料等提供便利。

试点工作扩大了刑事案件通知辩护范围,由于各地区律师资源分布不均衡,需要对律师资源进行跨区调配。

辩护律师提出阅卷要求的,人民法院应当当时安排辩护律师阅卷,无法当时安排的,应当向辩护律师说明原因并在无法阅卷的事由消除后三个工作日内安排阅卷,不得限制辩护律师合理的阅卷次数和时间。同时,《办法》明确,有条件的地方可以设立阅卷预约平台,推行电子化阅卷,允许刻录、下载材料。

临安区一个特大电信诈骗案件,犯罪团伙以买卖“可以贷款”的POS机为噱头实施诈骗,涉案金额1500余万元,9000余名受害人遍布全国,经临安区一名受害人报案、立案后,最终抓获134名犯罪嫌疑人。

辩护律师可以带一至两名律师助理协助阅卷,人民法院应当核实律师助理的身份。律师发现案卷材料不完整、不清晰等情况时,人民法院应当及时安排核对、补充。辩护律师申请人民法院收集、调取证据的,人民法院应当在三日以内作出是否同意的决定,并通知辩护律师。

根据刑事案件律师辩护全覆盖要求,临安区人民法院通知临安区法律援助中心指派律师提供辩护。由于涉案被告人多,除了45名被告人已有委托辩护人外,临安本地指派41名律师、杭州市法律援助中心调配48名律师进行法律援助。

《办法》规定,人民法院应当重视律师辩护意见,对于律师依法提出的辩护意见未予采纳的,应当作出有针对性的分析,说明不予采纳的理由。人民法院监察部门负责受理律师投诉并及时反馈调查处理结果。

不仅临安,律师资源相对缺乏的情况,桐庐、淳安等地也存在。为此,杭州市两级法律援助机构建立刑事法律援助律师资源库,由市法律援助中心和市律师协会统筹调配律师资源。

义务方面,在审判阶段,接受法律援助机构指派承办刑事法律援助案件的律师应当会见被告人并制作会见笔录,应当阅卷并复制主要的案卷材料。

杭州市法律援助中心主任董红民介绍说,刑事案件律师辩护全覆盖试点后,案件量增幅明显,个别区县律师资源不足,一些共同犯罪案件案情复杂,需要花费一般案件两三倍的精力,但经费补贴偏少,对法律援助工作提出了新挑战。

对于人民法院开庭审理的案件,辩护律师应当做好开庭前的准备;参加全部庭审活动,充分质证、陈述;发表具体的、有针对性的辩护意见,并向人民法院提交书面辩护意见。对于人民法院不开庭审理的案件,辩护律师应当自收到人民法院不开庭通知之日起十日内向人民法院提交书面辩护意见。

张森伟对此颇有同感。执业6年的张森伟一直把法律援助当作公益,但最近他接受指派的法律援助刑事案件,每3件就有1件是共同犯罪案件,工作量增加不少。

同时,人民法院在案件办理过程中发现辩护律师有违法或者违反职业道德、执业纪律的行为,应当及时向司法行政机关、律师协会提出司法建议。

“共同犯罪案件涉及人数众多,每次去法院阅卷时总有一小推车摞起来的卷宗,一般案卷阅卷时间最多一个小时,碰到有22名被告人的共同犯罪案件,20多本卷宗需要半天阅卷时间。”张森伟说,除阅卷时间长外,庭审时间也变长,所有被告人都要提审,至少需要一天时间。

张森伟说:“这样一起案件判决结束后,我收到的补贴是1500元,只相当于日常接受委托案件收入的5%至10%左右。当然,做法律援助案件的律师都不是冲着钱去的,甚至甘愿贴钱。”

完善监管体系提升质量

据了解,为提高法律援助案件质量,杭州市法律援助中心建立程序监管、受援人满意度调查、法官意见征询、同行评估、旁听庭审“五位一体”的案件质量管理体系,实现刑事法律援助案件“一案一评”。杭州市法律援助中心推出“法律援助案件意见征询”微信公众号,法官和当事人都可以登录,对援助律师的工作进行评价。

浙江靖霖律师事务所执业律师李莉莎告诉记者,办理刑事法律援助案件后,法官要对律师的专业素养、诉讼礼仪、工作态度等进行评价,通过微信公众号反馈给法律援助机构,这对律师也是一种督促。

杭州市法援中心副主任俞钦告诉记者,司法行政机关和律师协会根据案情、律师专业特长和执业年限等因素,指派合适的律师办理案件。对于可能被判处死刑、无期徒刑的案件,将指派具有8年以上刑事辩护执业经历的律师担任辩护人;对于未成年人刑事案件,将指派熟悉未成年人身心特点的律师担任辩护人,提高辩护效果。此外,法律援助机构和律师协会还会定期对刑事法律援助律师资源库律师进行系统培训。

本报杭州2月4日电

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